建一棟藝術中心和建一座污水處理廠或是一個百貨大樓畢竟是不一樣的。任何一件文化工程的背面都牽動著一個城市靈魂深處的東西──它的歷史情感、文化認同，以及人民對未來的共同夢想，願景。
文化政策，就是一個機制把種種彼此矛盾扞格甚至彼此抵銷的力道爬梳清楚，對照願景和目標，畫出一條清晰可循的路來。在一個開放社會裡，它不是從上而下的監督、管理，更不是權力的干預、操縱或控制，而是一套機制，有效地透過整合來創造文化發展的最佳條件與環境，也就是說，文化政策的目的在創造文化發展的基礎建設（infrastructure）。它絕對不是，而且不可以是，一套「最高指導原則」，它只是一畦豐潤的有機土壤，讓人民的創意和想像力能夠在土壤上著床，發芽，綻開自由的萬種新苗。
政府永遠不能忘記自己是泥土，只是讓人踩的泥土，民間才是花朵。土是為了花而存在，本末不可倒置。
誰的文化政策？
文化政策是一套聰明的辦法去實踐一個社會的文化願景，但是，文化願景怎麼來？你說古蹟保存重要，我說開發至上。你說少數族群、低收入人民的文化權必須受到重視，我說中產階級大多數人的利益第一。你說國際水準的歌劇應該大量引入，我說本土的式微傳統藝術才是我們最該花錢的地方。你說前衛藝術值得支持，我說前衛藝術是騙人的，小學藝術教育才是重點。
談願景，窮人還是富人的願景？既得利益者還是邊緣者的願景？統治者還是反抗者的願景？都會菁英還是農村草根的願景？這些願景可能南轅北轍，毫無交集。誰說了算數？總統？文化部長？學術菁英？還是公民投票？
文化政策的體現，在於資源的分配。受到重視的項目，就會得到資源，迅速發展。那長期得不到資源的，可能就慢慢萎縮，凋零。問文化願景，其實就是在問，資源放在哪裡。一塊餅，怎麼分，有什麼原則可以依循？
願景怎麼界定牽涉到三個層面。首先需要科學的調查研究。任何一個文化政策的制訂，首先要做一項「看不見的工程」，就是做基礎調查：文學、視覺藝術、影音藝術、表演藝術等等不同的領域裡，有多少創作人口、多少欣賞人口；軟體與硬體，供與求的關係如何。在文化產業方面，出版、電影、流行音樂、廣告設計、畫廊、電腦遊戲、觀光旅遊等等，產值的曲線為何，發展的趨勢為何。市民的文化消費行為是什麼：多少人一個月看幾場戲、買幾本書、聽幾次音樂會；什麼型態的音樂會有多少人在欣賞？多少人渴望看「歌劇魅影」音樂劇，多少人期待看「梁山伯與祝英台」？多少文化設施照顧到兒童的需要，多少又服務了社區中的高齡人口？
這些基礎調查做過之後，社會的文化體質才會像Ｘ光下的骨骼一樣清楚呈現：資源得到太多的是些什麼，長久受到漠視的是些什麼，最有潛力發展的又是些什麼。歷史學家黃仁宇曾經用缺乏數字管理的能力來解釋中國在明朝以後落後於西方的原因。數字管理在文化的領域裡和任何其他領域裡一樣關鍵。沒有科學的基礎調查，所謂願景的訂定猶如瞎子摸象，可能離社會的真實需要非常遙遠。我在大陸的很多城市看到巨大宏偉的博物館──那是人民的文化願景嗎？博物館巨大而空曠，裡頭的文物少得可憐，裡頭的訪客更少得淒涼。博物館之巨大宏偉，與城市人口不成比例，與當地居民的教育水準和消費能力，更不成比例。誰，用了人民的錢，去建了那樣偉大而荒唐的文化設施？在決定興建之前，他做過多少科學的調查、數據的整理？
第二個層面是，專家的意見必須滲透界定願景、資源分配的決策過程。城市的規劃，歷史建築的保存，文化產業的發展，藝術教育的落實，創作者的培育與獎勵，表演團體的扶植，藝文補助機制的建立，公共藝術的執行等等，沒有一件不是高度複雜的專業學問。文化決策者必須讓學者專家的知識進入到行政體系內部來，做為決策的基礎。
斯得歌爾摩市的人口只有一百萬，卻有八個專業級的兒童劇場，代表該城對兒童美育極為重視。倫敦花很大筆的預算重點補助二十五歲以下的創作者，紐約強力補助青少年買票看戲聽音樂，漢城則選擇補助電子遊戲的研究發展。為什麼？每一個城市都在設法維持自己人民的創意水準，因為人民的創意水準就是國力的依據。而如何看準自己的優勢和弱點，如何發揮優勢，補強弱點，專家的知識研判不可或缺。在台北市文化局的三年半中，我大概親自主持過上千次的諮詢會議，不提下屬各層級官員各自召開的顧問會議。因此當一項政策推出時，它其實幕後經過幾十次的專家諮商，有些重大法案，還經過上百次的聆聽。因此每一項決策其實都已經融入了各個領域的專業知識和意見，推出時就已經是一個共識的產物。願景，就透過這不斷的磨合、不斷的溝通而產生。
我也目睹某些城市組成無數的專家委員會，然而委員會真正的功能，只是政府的橡皮圖章，為官員背書。在這些城市裡，文化願景往往只是技術官僚閉門造車自以為是的想像圖。民間的專家學者空自擁有知識，但知識對政府決策不發生一點影響。知識界和政府之間因為沒有深度的溝通、辯論和對話，社會也是割裂的，共識不容易出現。而當官員的想像藍圖是錯誤的時候，他的「政績」就是人民的災難。
第三個層面，或許最重要、最基本的一個層面：文化願景的形成，必須來自人民的社會和政治參與。只有參與，可以凝聚社區意識，可以產生文化認同，最明顯的例子莫過於二十一世紀初此刻的香港。一百五十年來，香港都是一個過渡的地方，人們來這裡打拼、掙錢，但是既不付出真情，也不投入承擔。歡樂和悲傷，婚禮和祖墳，繫在東方的原鄉。兒女的未來，託付給西方的異鄉。香港，是路過，不是承擔的地方。
一次示威遊行，赫然五十萬人上街。走在街上的人們雖然互不相識，也不需要交談，但是頓時間發現了彼此對這個社會的期待和責任，也意外地發現了一直隱晦不明的集體焦慮和渴望。西九龍計畫引發社會的反彈和爭吵，表面上看起來鬧烘烘，事實上，爭吵史無前例地團結了文化界，而在在不斷的爭吵和辯論中，香港的未來輪廓卻一點一滴地變得清晰，人們在爭吵的過程裡加深了對自己的認識，也更明確地看見了共同的「願景」。
這樣的共同願景，就是文化政策的基礎。
盲目建設，不如沒有建設
如果有一套文化政策，但是它既沒有任何科學的調查研究作為基礎，又沒有廣泛而深入的專家知識滲透決策，更缺少人民的參與和社會共識，會怎麼樣？
倒抽一口冷氣，我只能說，那就等候災難降臨吧。
我們擔心政府對文化無知或者完全漠視，但是另一個極端──政府很可能對文化有一種錯誤的認知而集權集錢用力地去做所謂「文化建設」，後果同樣可怕。如果沒有科學，沒有知識，沒有共識作為文化政策的三個基礎，文化建設很可能是一場打著文化旗幟而進行文化戕害的大破壞。地方政府的首長很可能大興土木，用納稅人的辛苦錢建起華麗的音樂廳，而事實上地方根本沒有足夠的欣賞人口，他也沒有計畫去培養欣賞人口。工程風光剪綵，首長升官走人，音樂廳就開始長草，養蚊子。
一個一百萬人口的城市，可能出現一座適合一千萬人口的超型巨大美術館，開館之後，像皇陵一樣空盪安靜，既無能力購買藏品，也無能力管理經營。既不懂得如何吸引遊客，更沒概念怎麼提升市民的美學素養。雨水，漸漸滲進來，牆壁開始發霉。
一個歷史古鎮，可能由旅遊局主導，大事開發，填土、造景、設纜車、建旅館、砌橋鋪路開餐廳，而文化的質感和歷史的內涵徹底犧牲，一直到古蹟古鎮完全「死亡」為止。殺雞取卵的方式，文化成為無知無識的官員的祭品。
以推動觀光文化為藉口，興建一個又一個國際機場，而當地可能沒有任何文化資源吸引觀光客。機場建好了，就變成最好的放風箏的廣場。雜草很快地佔據了機坪。
政府更可能以國家形象為口號，爭取國際知名建築師來設計各式各樣的地標建築，或者利誘國際美術館來本地開美術館連鎖店，看起來轟轟烈烈。但是，建築師競相獻技，張牙舞爪盡情表達個人性格，他的建築如何尊重本地人的歷史情感？如何與在地城市的人文肌裡和諧共處？抱歉，那不是他的問題。高價的建築，華麗的美術館，都是看得見的政績，但是你問那主事者：你究竟如何讓建築美學在本土生根，如何深化藝術教育，如何培養出將來的本國的藝術大師？計畫拿出來！
不知道。沒人談。
體育館、音樂廳、大劇院、美術館這些看得見的工程，近十年來成為亞洲城市彼此競爭的項目。上海的世博規劃、北京的奧運計畫、香港的西九龍正在進行、新加坡完成了濱海藝術中心緊接著籌畫美術館、台灣在規劃流行音樂中心。有建築魅力的大型文化設施成為二十一世紀城市認為最能為自己的身份贏得地位的投資，而西方的藝術掮客，譬如古根漢，就來到亞洲到處兜售自己的連鎖店招牌。
可是，建一棟藝術中心和建一座污水處理廠或是一個百貨大樓畢竟是不一樣的。任何一件文化工程的背面都牽動著一個城市靈魂深處的東西──它的歷史情感、文化認同，以及人民對未來的共同夢想，願景。任何國際知名、高價高貴的硬體建築也都無法取代靜水流深的人才培育和國民美育的重要性和迫切性。但是，當我們把資源全付給了表面的誇張，我們還剩下什麼給那深層的，真實的，民族所真正需要的文化建設呢？
文化建設當作升官成本，文化設施看作水泥施作，人的情感，就埋在那水泥之下了。沒錯，盲目建設，不如沒有建設。
關鍵不是「產業化」，是「民主化」
在韓國文化產品堂堂進入全球市場，一片紅火的時候，我發現解釋文化政策的必要性不再那麼困難──你看，他們是因為有了配套的文化產業政策，才會那麼成功。很可能，其他政府會急起直追：各行各色的文化獎勵條例和產業扶植計畫會出籠。文化，被理解為「產業」，也馬上要被當作「產品」來被政府「刺激生產」，做「國際行銷」。文化產業可能比大樓大廈的單純硬體要進步一點，但是，把文化簡化為「產業」和「產品」，理解為「商品」──它的前途又如何呢？
很少人會注意到，韓國眼前的成功，並不只是因為他們制訂了多少條的文化產業條例，而有另一個更關鍵的東西。韓國旅遊發展局的局長在接受《亞洲週刊》訪問的時候，這樣解釋韓國現象：
文化產業有它的特殊性，不能按照人們認定的政策方向去發展。。韓國依靠人的智慧、創意和努力，在文化內容上增加新的因素。上世紀六十年代韓國實現民主化的同時，也實現了工業化之後的文化產業化。民主化排除了對創作題材的制約，讓文化人放手去寫作、拍攝，產業化也確保了文化資本和人力，這樣韓國的文化產業才能闊步發展。
這是一個有頭腦的文化官員。韓國文化產業成功的第一個因素，並不是文化政策的技術操作，關鍵詞不是「產業化」，而是「民主化」。因為民主，因為政治的鬆綁，人民的創意得以抒發釋放，想像力不再有禁區和警戒圍籬，文化內容上不斷出現新意，因此才有文化產業可言。換句話說，沒有民主化的前提，沒有人民的創意，任何偉大的產業計畫，任何精明的行銷操作，也救不了內容的空虛。
中國著名演員張國立要求限制韓劇在中國的播放，理由是，「中國在歷史上曾被入侵過，但文化上卻從未被奴役過，如果我們的電視台、我們的媒體，整天只知道播放韓劇，這跟漢奸有什麼區別？」他的焦急可以理解，這種為自己文化受到威脅而發的焦急，法國人特別強；但是，問題的癥結，真的在韓劇嗎？豎起一道無形的圍牆，把韓劇關在牆外，中國的戲劇就起來了嗎？
這，正是文化政策必須辯論的問題。（下）
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